Decreto Presidencial n.º 50/11

do qual é parte integrante.

República.

na data da sua publicação.

Apreciado em Conselho de Ministros, em Luanda,

aos 23 de Fevereiro de 2011.

Publique-se.

Luanda, aos 4 de Março de 2011.

O Presidente da República, José EDUARDO DOS SANTOS.

LINHAS GERAIS DO EXECUTIVO PARA

A REFORMA TRIBUTÁRIA

objectivos, estratégia:

Diversos factores aconselham a realização, a curto e

médio prazo, de uma reforma tributária, entendida em sentido

amplo, abrangendo o sistema fiscal como conjunto de todos

os impostos, as Administrações que têm a seu cargo a sua

gestão e o sistema de justiça fiscal.

Os estudos existentes mostram que o actual sistema tributário, em particular a área dos impostos internos, é ineficaz

pois não permite atingir os objectivos constitucionais ou de

política tributária que lhe são atribuídos, nomedamente não

dá resposta aos planos nacionais de desenvolvimento nem

estimula a desejada diversificação das fontes de financiamento do Estado. Os impostos petrolíferos representam nos

últimos anos, em média, cerca de 80% do total da receita fiscal e 45% do PIB. Seguem-se, por ordem de importância, os

impostos sobre o rendimento, os direitos sobre as importações e os impostos sobre a produção e as actividades comerciais, cuja receita total não ultrapassa os 4% da receita fiscal

total e não ultrapassando os 7,5% do PIB, percentagem das

mais baixas do mundo. Existe ainda uma multiplicidade de

pequenos impostos, taxas e receitas parafiscais diversas com

receitas irrelevantes que frequentemente complicam o sistema e o controlo da arrecadação.

Por outro lado, o sistema tributário pode mesmo considerar-se como um obstáculo ao desenvolvimento (por exemplo, não está suficientemente configurado para a atracção de

investimento; a inexistência de convenções de dupla tributação reforça o seu carácter pouco atractivo; a justiça tributária não garante a necessária segurança).

O sistema fiscal, em particular, é, igualmente, obsoleto,

pois provém, no essencial, do período colonial. Há uma profusão de diplomas avulsos e desconexos, de épocas muito

distintas, facto que contribui para a ineficiência do sistema.

A legislação tributária tem vindo a ser actualizada para adaptação às realidades das últimas décadas mas de forma pontual

e manifestamente insuficiente. Por outro lado, apesar dos

esforços já efectuados no plano administrativo, o sistema

tributário não é ainda dotado de eficientes sistemas de informações e dos recursos humanos necessários, com as qualificações hoje exigidas na gestão de um sistema moderno.

O sistema tributário não se adequa às mudanças políticas

em curso (consolidação da democracia e do processo de paz,

normalização da Administração Local do Estado no território,

incluindo a desconcentração da Administração fiscal e adua-

neira), à abertura da economia angolana ao exterior (atracção do investimento, concorrência internacional empresarial

e concorrência entre Estados) e às transformações do tecido

económico angolano (desenvolvimento do mercado formal,

modermização da estrutura empresarial, novas tecnologias de

informação e de comunicação, comércio electrónico).

Por outro lado, assenta em técnicas jurídicas ultrapassadas (um Código Geral Tributário restrito a impostos sobre

o rendimento, normativos sobre procedimentos, execuções

fiscais e infracções tributárias inadequados, legislação sobre

a tributação dos rendimentos e do consumo desfasada das

reformas tributárias modernas, etc.) e revela uma difícil

inserção no tecido social e empresarial.

De facto, o sistema tributário não atende aos objectivos e

expectativas dos principais agentes sócio-económicos (promoção de emprego, competitividade, incentivo ao empreendedorismo, interesses dos consumidores), à criação de uma

menor dependência financeira do Estado relativamente às

receitas do sector petrolífero e à promoção de níveis acrescidos de justiça social, corrigindo as injustiças fiscais mais

gravosas.

Do mesmo modo, o actual sistema não obedece às modernas tendências da tributação que assentam no alargamento da

base tributária e na diminuição das taxas e não é exigente em

relação à organização contabilística e documental das médias

empresas.

No domínio da fiscalidade internacional, é notória a

ausência de acordos sobre dupla tributação que incentivem

o investimento e aprofundem as relações de cooperação

empresarial com os países com quem Angola mantêm relações económicas mais estreitas.

Acresce, no plano orgânico, que existe uma Administração Tributária tripartida, Direcção Nacional de Impostos

(DND), Serviço Nacional das Alfândegas (SNA) e Instituto

Nacional de Segurança Social (INSS), globalmente com

carências de recursos humanos, de recursos técnicos, de formação profissional que o tempo foi acentuando e que tornam

difícil a defesa dos interesses financeiros do Estado perante

grandes empresas, com meios e técnicos bem preparados.

Ora, apesar de algumas medidas já introduzidas, tendentes a uma maior eficácia (como muitos aspectos da Reforma

Aduaneira e a criação da Repartição dos Grandes Contribuintes) ou uma melhor coordenação entre a DNI e o SNA,

no que toca ao cadastro de contribuintes e ao sistema informático, existe, ainda, um importante caminho a percorrer no

sentido de uma melhor articulação e maior aproximação destes organismos, nomeadamente em áreas como os sistemas de

informação, a justiça, a inspecção, as infracções e demais

procedimentos na relação com os contribuintes, de forma a

1 SÉRIE — Nº 49 — DE 15 DE MARÇO DE 2011!

criar condições para dar cumprimento aos objectivos do Pro-

Jecto Executivo para a Reforma Tributária (PERT), que

implicam, na linha das melhores práticas internacionais e

numa primeira fase, uma coordenação reforçada das diferentes administrações tributárias, aduaneira e não aduaneira.

A rigidez estrutural destes dois órgãos nacionais (DNI e

SNA), decorrente da sua natureza de organismos da Administração Pública clássica e dos condicionamentos daí resultantes para a adopção de uma política remuneratória, baseada

no mérito e focalizada na realização de objectivos e resultados, são factores que têm constituído um entrave ao desenvolvimento organizacional e humano, com reflexos negativos

na capacidade técnica e funcional dos dois organismos.

Especificamente, no domínio aduaneiro, importantes progressos foram efectuados ou estão em curso de realização. É

o caso da sua transformação, em termos de natureza jurídica,

de direcção nacional para instituto público e igualmente do

processo de modernização da legislação aduaneira com o

propósito de a desburocratizar, simplificar e adaptar às

melhores práticas internacionais e à realidade sócio-económica do País.

É ainda o caso do refrescamento da força de trabalho com

o enquadramento de técnicos jovens e com boa formação

académica, da alteração da estrutura orgânica dos serviços, da

implantação de novos procedimentos e práticas de actuação,

bem como da realização de importantes investimentos em

tecnologias de informação, na reabilitação de Estâncias

Aduaneiras e na formação de funcionários.

Procedeu-se igualmente a um processo de reforma da

Pauta Aduaneira, adoptando-se o sistema harmonizado de

designação e codificação de mercadorias, a uma redução ou

eliminação progressiva de isenções injustificadas e ao incremento do combate à fraude e evasão fiscal.

Deve incrementar-se o esforço de modemização, de modo

a que a administração aduaneira nacional seja uma referência de boas práticas aduaneiras a nível da Região.

Importa assim prosseguir todo este esforço de modernização, consolidando a racionalização dos circuitos aduaneiros, reduzindo os constrangimentos ainda existentes derivados

do excessivo número de intervenções, de formulários, taxas

e procedimentos a que os contribuintes estão sujeitos,

desenvolvendo a formação profissional e harmonizando os

sistemas de informações com os da DNI. É imprescindível

que exista uma presença da administração nos principais pontos

de entrada e saída de pessoas, mercadorias e meios de transporte.

Particular atenção deve ser prestada à monitorização das

exportações de petróleo bruto, gás natural e diamantes, pois

constituem as principais fontes de divisas.

Recorde-se igualmente que existem obrigações internacionais e regionais que não podem deixar de ser consideradas

na formulação das políticas aduaneiras. Mas a compatibilização com tais obrigações, nomeadamente a construção de

uma União aduaneira, deve ser efectuada gradualmente, sem

pôr em causa a necessidade de ser salvaguardada a recuperação da capacidade produtiva do País, através da adopção,

se necessário for, de medidas temporárias de protecção aduaneira.

Quanto à parafiscalidade (taxas, emolumentos, etc.) há a

assinalar a multiplicidade e o peso excessivo de encargos

muito onerosos para a criação de empresas e para a actividade empresarial e os cidadãos em geral, nomeadamente em

sede de registos e de custas judiciais. De acordo com o PERT,

importa rever, racionalizar e, quando se justifique, reduzir

estes encargos, nos termos da lei-quadro das contribuições

especiais que a Constituição já prevê, de modo a que não

constituam factores que desincentivem a realização de actos

necessários à constituição e ao funcionamento das empresas,

ou entraves desnecessários à vida dos cidadãos.

Um outro domínio que necessita de urgente intervenção

é o da organização do sistema de justiça tributária que não

dá resposta às necessidades de especialização e de celeridade

na resolução de litígios entre a Administração Tributária e os

contribuintes. Ao longo dos últimos anos, tem-se, aliás,

assistido, neste domínio, a uma crescente desarticulação

orgânica e desajustamento legislativo, que o modelo de

Estado de direito consolidado na nova Constituição, baseado

nos princípios da separação dos poderes e da independência

dos tribunais, tornaria ainda mais evidente.

As soluções pontuais que, em certos momentos, foram

adoptadas, não só não permitiram criar uma clara demarcação entre a justiça administrativa e a judicial, como também,

reflectiram uma subalternização dos meios contenciosos,

enquanto garantias fundamentais dos direitos dos contribuintes.

Neste contexto, as mudanças no sistema sócio-económico, os efeitos da globalização aliados à inadequação do

sistema legislativo e à insuficiente modernização do aparelho

administrativo tributário levam a que o pagamento dos

impostos seja predominantemente efectuado por iniciativa

dos contribuintes e a que exista uma propensão para uma

forte evasão fiscal, sem que a Administração e a Justiça

tenham os meios necessários para reagir adequadamente.

Basta recordar que as projecções macroeconómicas do

Plano Nacional 2009-2013 indiciam uma forte redução do

sector mineral na estrutura do PIB, dos actuais 54% para

menos de 30% em 2013, com o crescimento da indústria

transformadora (dos 4% actuais para mais de 20% em 2013),

da construção, agricultura, sector financeiro, comércio e ser-

viços mercantis diversos. A manter-se a situação existente, e

na inexistência de uma Reforma Tributária, esta tendência

faz correr o risco de haver uma insuficiência dos recursos do

Estado para suportar as despesas correntes e de capital

imprescindíveis ao funcionamento do sector público, bem

como as necessidades de investimento. Isso significaria o

retorno do endividamento público interno e externo que

as projecções existentes para 2009, na óptica dos compromissos, já indiciam (previsão de défice de 7,7% do PIB).

Transparece, portanto, que qualquer que seja a óptica de

análise (económica, jurídica, processual ou administrativa) a

reforma tributária é necessária e inadiável.

Angolana:

A Reforma Tributária deve antes de tudo estar sintonizada com a Constituição da República.

Ao contrário das Constituições de outros Estados (por

exemplo, Brasil e Portugal), a Constituição não contém um

programa de reforma que defina o tipo de sistema fiscal que

deveria ser adoptado (imposto único sobre o rendimento das

pessoas singulares, imposto sobre as empresas com base no

rendimento real, etc.). A definição desse modelo seria, assim,

desde que não interferisse com os grandes princípios constitucionais, deixada ao legislador ordinário.

Contém sim os objectivos do sistema fiscal (satisfação

das necessidades financeiras do Estado, vinculação à realização da política económica e social do Estado, justa repartição dos rendimentos e da riqueza nacional) e certos

princípios jurídicos gerais (princípio da legalidade, princípio

da igualdade, princípio da capacidade contributiva, princípio

da proibição da retroactividade dos impostos) que devem

informar e conformar, em concreto, o sistema tributário, existente ou a criar.

Isto é uma grande vantagem pois, no essencial, deixa para

os órgãos de soberania a decisão de como estruturar este sistema, nomeadamente a decisão sobre o tipo de reforma tributária a efectuar.

O facto de as normas e princípios constitucionais sobre a

fiscalidade («Constituição tributária») serem, no caso de

Angola, escassas e de concretização aberta não significa,

porém, que a Constituição, no seu conjunto, não imponha,

desde já, a consolidação de certas mudanças em curso ou

mesmo a consagração de mudanças fundamentais.

É o caso da organização judicial que deve basear-se no

princípio constitucional da separação de poderes, o que tem

reflexos nas relações entre Tribunais e Administração Tributária, na configuração das infracções tributárias e das com-

petências para a sua investigação, e na estruturação do processo e procedimento. É, igualmente, o caso do princípio da

suficiência que aponta para um maior contributo do sistema

fiscal para a satisfação das necessidades financeiras do

Estado, do princípio da capacidade contributiva que implica

uma melhor repartição da carga fiscal entre os contribuintes

e do princípio da protecção das garantias dos contribuintes

que impõe uma ampla reforma do procedimento e do processo tributário.

Para além disso, a Constituição dispõe sobre as contribuições especiais, obrigando à criação de uma lei reguladora

do regime jurídico das taxas e à necessidade de legislação

específica relativamente a outras contribuições especiais, tais

como as contribuições para a segurança social e as contraprestações devidas por actividades ou serviços prestados por

entidades ou organismos públicos, segundo normas de direito

privado. Finalmente, prevê que uma parte do financiamento

das autarquias locais a instalar gradualmente seja efectuado

com base em rendimentos e impostos locais.

A fiscalidade é um sistema em que os aspectos políticos,

económicos, financeiros, jurídicos, administrativos, psicológicos, comunicacionais, estão todos interligados. Essa interdependência é mais nítida ainda num processo de reforma,

estando, desde logo, presente na definição dos objectivos

políticos na estratégia de intervenção que definirão o sistema

tributário.

No caso de Angola onde, no campo da fiscalidade, quase

tudo permanece em aberto, incluindo a possibilidade de se

introduzirem modelos de tributação distintos dos existentes,

permitindo assim a criação, de raiz, de um novo sistema fiscal, ter em conta, desde o início, esta interdependência de

factores, é uma condição decisiva para o êxito do processo de

Reforma Tributária.

No plano político, a primeira questão a clarificar é pois a

dos objectivos que, na actual conjuntura, devem nortear uma

Reforma Tributária em Angola.

É sabido que as principais receitas orçamentais advêm

dos impostos petrolíferos que têm características muito

especiais, quer no plano fiscal, quer no plano administrativo.

Muitos estudos actuais questionam, porém, o número de

anos em que as economias de estrutura de repartição de

receitas similar à da estrutura angolana poderão continuar a

basear-se essencialmente num recurso escasso e problemático, no plano ambiental, como o petróleo.

A prudência aconselha, assim, que os Estados produtores

de petróleo preparem novas fontes de receita para sustentar

os níveis de despesa futuros. Isto implica uma muito maior

atenção aos impostos intemos sobre o consumo e sobre o rendimento do que aquela que, fruto da confluência de várias

razões, tem sido dada até hoje em Angola. Neste contexto, a

Reforma Tributária deve permitir o alargamento da base tributária, a racionalização dos incentivos, o aumento do controlo do pagamento voluntário dos impostos, a implantação

de um efectivo sistema de cobranças coercivas, a simplificação do sistema legal, a penalização das infracções tributárias,

de forma a combater formas de evasão e fraude e a proporcionar as receitas necessárias ao financiamento público.

Mas o facto de a maior parte das receitas provir da

exploração petrolífera permite neste momento iniciar uma

nova estratégia de tributação: a de inverter, pelo menos numa

primeira fase, as tradicionais prioridades dos impostos não

petrolíferos. Em vez de, como agora sucede, tais impostos se

destinarem essencialmente a arrecadar receitas, eles poderiam servir como um importante elemento de atracção ou

retenção de investimento, a par de outros factores de carácter geral, como a situação de paz , de estabilidade política e de

construção de um Estado de direito democrático, ou carácter

mais específico, como a Reforma Judicial ou a desburocratização e simplificação administrativa.

A consolidação, desenvolvimento e diversificação da economia angolana, propiciada por um sistema tributário favorável ao investimento nacional e estrangeiro nos diversos

sectores da economia, em particular no sector produtivo, surgiria, igualmente, como um elemento essencial de receitas

fiscais futuras, num eventual cenário de menores receitas

petrolíferas. Através de mecanismos de incentivo/desincentivo, o sistema tributário poderia igualmente servir de instrumento de regulação de actividades produtivas, do consumo e

do comércio externo.

Nesse contexto, um sistema tributário globalmente

incentivador do investimento, baseado numa redução significativa da taxa dos impostos sobre o rendimento e demais

impostos e encargos parafiscais que incidem sobre a actividade empresarial (pessoas singulares e pessoas colectivas) e

no alargamento progressivo da base tributária (enquadramento gradual da economia informal) permitiria não apenas

a redução e supressão progressiva de incentivos fiscais inadequados que corroem o grau de arrecadação de receitas

(como, até recentemente, sucedia na área aduaneira), mas

também a concentração da despesa fiscal em factores decisivos de desenvolvimento económico e social.

De facto, os Estados usam frequentemente o sistema

tributário, através da fiscalidade derrogatória (isenções e

outros incentivos que constituem uma despesa fiscal), para

promover o carácter atractivo do seu território na captação

de empresas, investimentos ou capitais ou para impedir a

saída destes factores do seu território para outros mais atractivos. A fiscalidade só é, na verdade, um factor decisivo

quando outros factores de atracção (como a estabilidade

política e legislativa, o respeito pela legalidade, uma justiça

e uma administração credíveis ou um eficiente e funcional

sistema de infra-estruturas básicas (estradas, electricidade,

água, saneamento e comunicações) e de equipamentos

sociais (escolas, serviços de saúde) existem, ou que os

investidores tenham a convicção de que estão a ser criados.

Deste modo, a fiscalidade, não sendo, pelo menos abstractamente, um factor decisivo para os investidores, pode

contudo ter um papel relevante em áreas como a investigação

e o desenvolvimento, a diminuição de assimetrias regionais

ou a promoção de emprego.

Com vista a apoiar e favorecer o desenvolvimento do

empresariado angolano, devem ser previstas medidas que

desonerando, simplificando ou mesmo isentando, temporariamente, as micro e as pequenas empresas, as apoiem no

domínio da assistência técnica, comercial e financeira, tendo

em vista seu enquadramento na economia e a redução do sector informal.

A Reforma Tributária deve ainda, no curto prazo, conduzir ao incremento do combate à fraude e evasão fiscais,

nomeadamente através da melhoria dos sistemas de cobrança,

de retenção na fonte, de implementação e alargamento de

uma rede informática e de sistemas de informação modernos, da coordenação entre os sistemas de inspecção fiscal e

aduaneiro, da melhoria das técnicas de gestão, de uma utilização mais intensiva do número do contribuinte, da efectiva

realização de execuções fiscais e da penalização dos infractores. Este é um objectivo que possibilitará não apenas um

maior nível de arrecadação de receitas, mas também a realização de uma maior justiça fiscal e de uma concorrência mais

saudável entre agentes económicos.

À reforma deve, igualmente, responder a objectivos de

Justiça social,e,em particular, contribuir para uma repartição

dos rendimentos e da riqueza mais equitativa. Esta deve ser

obtida quer pela aplicação da progressividade do imposto

sobre o rendimento e da consagração de um mínimo de existência socialmente satisfatório, quer pela tributação da despesa, a partir de um modelo que onere mais fortemente os

consumos supérfluos e de luxo e que desonere os bens de primeira necessidade.

A reforma do sistema tributário deve também promover

sinergias nos planos legislativos e orgânico. Nesse sentido,

ela implica uma forte articulação entre a reforma fiscal não

aduaneira e a reforma aduaneira em curso. Por isso, a reforma

do sistema tributário deverá procurar uniformizar, tanto

quanto possível, no plano substantivo e procedimental, as

soluções do direito fiscal aduaneiro com as do direito fiscal

não aduaneiro.

A reforma deve ainda prever uma melhor articulação

entre as finanças do Estado e as finanças locais, definindo

quais as receitas que são próprias de cada nível de jurisdição

territorial e qual a participação que os diferentes níveis terão

nas receitas nacionais, tendo em conta a política que for

estabelecida no âmbito da desconcentração e descentralização política e administrativa.

Por último, para além da sua finalidade reditícia, em que

os impostos internos sobre o consumo e sobre o rendimento

devem, a médio prazo, contribuir para uma menor dependência do Estado com relação às receitas petrolíferas e aduaneiras, o sistema tributário deverá contribuir, no seu conjunto,

para uma melhor inserção de Angola na integração económica da África Austral e na economia global.

Todos estes objectivos implicam um grande esforço de

modernização da Administração Tributária no seu conjunto,

uma modernização que, sem prejuízo da tutela política do

Governo, permita uma gestão autonomizada e a adopção de

uma política remuneratória baseada no mérito e em função de

resultados e objectivos.

O desenho de um sistema tributário deve, por definição,

tomar em consideração o conjunto dos impostos, a estrutura

da Administração Tributária, o contexto da tributação internacional, hoje cada vez mais importante e as soluções para as

finanças locais. Mas deve igualmente procurar que as soluções a propor se adequem ao nível de desenvolvimento, ao

grau de abertura da economia ao exterior, ao contexto urbano,

ao grau de monetarização da economia, aos conhecimentos

da sociedade civil, às práticas e tradições locais, etc.

Definido o desenho global do sistema tributário, da

reforma da Administração Tributárial ou do sistema de justiça

fiscal, a sua concretização, na lei e na prática, implica opções

que, em tempo oportuno, devem obter uma resposta política,

orientando a preparação dos documentos legislativos e as

soluções da sua implantação administrativa.

A filosofia subjacente a este processo assenta em princípios como o da participação pública, da consensualidade, do

gradualismo na implantação e da praticabilidade.

A coordenação deste processo pertence à Unidade Técnica criada pelo recente Projecto Executivo para a Reforma

Tributária, em articulação com os Ministérios das Finanças,

da Justiça, da Economia e da Administração Pública,

Emprego e Segurança Social, sem prejuízo da participação

pontual de outros Ministérios em assuntos que sejam de seu

interesse.

A Unidade Técnica deverá pronunciar-se sobre os projectos de diplomas transversais com particular incidência no

funcionamento da justiça e das garantias dos contribuintes

(Código Geral Tributário, Código de Processo Tributário e

Código das Execuções Fiscais) elaborados no quadro da

Reforma da Justiça e do Direito em articulação com o extinto

Comité da Reforma Fiscal, com auscultação das principais

entidades interessadas.

Deverá ainda efectuar propostas de criação e extinção de

impostos ou de alteração da legislação tributária, bem como

da legislação e regulamentação relativa a alterações na

Administração Tributária.

O processo de implementação da Reforma Tributária

deve ser acompanhado por um debate público, em especial

junto dos principais meios interessados (meios políticos,

empresariais e sindicais, magistrados, universidades e outros

estabelecimentos de ensino, associações privadas e públicas,

ordens profissionais, etc).

A participação destas entidades, com análise dos temas

mais importantes que a criação ou reforma de cada imposto

venha a suscitar e das respostas dadas por experiências

estrangeiras relevantes para Angola, permitirá um aprofundamento e consolidação da decisão política de forma a procurar que esta seja tão consensual quanto possível. Ela

permitirá ainda criar um clima favorável a uma aplicação

mais célere e eficaz das medidas que vierem a ser aprovadas.

Por outro lado, é necessário um certo pragmatismo (não

se pode exigir, na situação actual, a consagração de um sistema de tributação óptimo), e ter em consideração a capacidade de a reforma ser implantada de acordo com as

possibilidades da sua absorção pela Administração Tributária

e pelos contribuintes. Deste modo, a reforma deve ser efectuada por fases (gradualismo) e, mesmo, em certas áreas, a

partir de projectos-piloto bem escolhidos.

Administração Tributária:

A Administração Fiscal e Aduaneira constitui uma peça

central no processo de Reforma Tributária, quer na sua concepção, quer, sobretudo, quanto a assegurar a sua implementação. À tecnicidade e a complexidade da matéria determinam

que os aspectos fundamentais da tributação sejam de difícil

apreensão e, por isso, é central a influência da Administração

num processo de Reforma Tributária.

Por isso, a Reforma Tributária deve ser extensiva à

Reforma da Administração Tributária, sendo esta a prioridade das prioridades.

1 SÉRIE — Nº 49 — DE 15 DE MARÇO DE 2011!

A reestruturação da Administração não será fácil, nem é

uma tarefa de curto prazo: ela só será possível se os principais constrangimentos à sua realização forem superados e se

houver persistência na sua concretização.

Os diagnósticos efectuados mostram que um dos maiores constrangimentos, na área dos impostos internos, são os

recursos humanos disponíveis. Estes recursos são escassos,

desmotivados e com formação académica e profissional

insuficientes, em particular nas matérias tributárias e nas disciplinas auxiliares da ciência e técnica tributária, nomeadamente as contabilísticas. Para tal, tem, em grande parte,

contribuído a natureza desses Serviços, como órgãos internos da Administração Pública, caracterizados por uma elevada rigidez estrutural e salarial.

Por outro lado, são igualmente múltiplos os constrangimentos culturais (formação dos contribuintes), administrativos, jurídicos e técnicos.

No entanto, hoje existem novos meios (sistemas de

informação e de comunicação, novas técnicas e meios de formação, população jovem com formação universitária) que

podem e devem constituir a base de uma reestruturação da

Administração Tributária.

O recurso à consultoria externa, só por si, não produzirá

resultados eficazes e duradouros se o suporte interno dos

recursos humanos não for reforçado, multiplicado e consolidado. Uma efectiva transferência de know-how é questão

decisiva nesta matéria.

A rigidez estrutural dos dois órgãos nacionais (DNI e

SNA), típica dos organismos da Administração Pública clássica e dos condicionamentos que daí advêm, como anteriormente se já referiu, contribui, de forma significativa, para a

actual situação da Administração Tributária, particularmente

na área de gestão dos impostos internos, sob responsabilidade da Direcção Nacional dos Impostos.

Neste contexto, as medidas de reestruturação de fundo, a

efectuar a médio prazo, não deverão pôr em causa a possibilidade de imediatamente serem levadas a cabo medidas

essenciais para o próprio desenvolvimento da Reforma, como

é o caso de uma auditoria aos sistemas de informação e de

formar quadros em matérias de política e gestão fiscal.

Propõe-se assim que a Reforma da Administração Tributária seja orientada pela seguinte filosofia de intervenção:

Nacional de Impostos e o Serviço Nacional

das Alfândegas, com vista à gestão, em

comum, de certas estruturas (cadastro dos

contribuintes, sistema informático, conta corrente dos contribuintes, fiscalização, justiça,

formação profissional), de forma a gerar

sinergias e economias de escala e a proporcionar as condições de um processo de integração progressiva daqueles dois órgãos da

Administração Tributária, desembocando

numa entidade administrativa única. Para

além da articulação organizacional, também

os princípios jurídicos de tributação, a legislação processual e procedimental, a legislação

sancionatória de infracções constituem elementos centrais dessa articulação:

Reforma e à melhoria de funcionamento da

Administração Tributária;

iii) Criar estruturas de formação permanente em

matérias fiscais, aduaneiras, contabilísticas e

outras disciplinas auxiliares da tributação, não

apenas dos funcionários dos impostos e das

alfândegas, mas também dos técnicos privados

(contabilistas, auditores, juristas, economistas, gestores) e, eventualmente, de funcionários dos PALOP que lidem com matérias

fiscais e aduaneiras. Numa primeira fase, uma

solução alternativa, mas menos eficaz, seria a

da capacitação de dirigentes e funcionários ser

levada a cabo pela Escola Nacional de Administração Pública;

Aduaneiros, nomeadamente a sua implantação nos principais pontos de entrada e saída

de pessoas, mercadorias e meios de transporte,

sem prejuízo da progressiva aproximação das

estruturas das entidades da Administração Tributária.

A definição e implementação da futura estrutura da

Administração Tributária devem prever a existência de autonomia administrativa e financeira.

Para além da reforma da Administração Tributária, a

Reforma implica importantes alterações no plano legislativo,

quer das leis que estruturam cada imposto, quer das leis transversais que se aplicam a todos os impostos, independentemente da entidade (DNI, SNA, eventualmente outra) que os

gere.

No plano legislativo, a reforma do sistema fiscal deve

obedecer a uma definição de prioridades, de acordo com as

necessidades de intervenção. Ela deve ser acompanhada por

estudos económicos para escolha do nível de fiscalidade adequado, para verificação da capacidade contributiva potencial,

para definição da estrutura fiscal (peso relativo de cada tipo

de imposto nas receitas previstas) e para avaliação do

impacto da fiscalidade nas diversas variáveis económicas.

Estes estudos deveriam ser extensivos ao financiamento por

via fiscal da segurança social.

Numa primeira fase (curto prazo) trata-se de corrigir

situações menos justas ou mais burocráticas existentes nos

actuais impostos, sem pôr em causa as intervenções mais de

fundo no desenho da tributação do rendimento, do consumo

ou do património.

Trata-se ainda de proceder a uma profunda revisão e

actualização de diplomas transversais aos diversos impostos,

como o Código Geral Tributário de 1968. Este deve, a partir

do modelo existente, ser transformado numa lei fundamental

da tributação, com funções de lei de bases do sistema fiscal,

com âmbito de aplicação alargado a outras entidades e a

todos os impostos, incluindo os indirectos.

Esta revisão deverá assim permitir que nele constem

os princípios gerais aplicáveis ao sistema tributário e aos

impostos, em especial os princípios fundamentais relativos

ao acto tributário e à relação jurídico-tributária, aos benefícios fiscais, às garantias dos contribuintes e ao procedimento

tributário, tendo em conta as soluções das Normas de Procedimento e da Actividade Administrativa, e às infracções fiscais.

Quanto aos órgãos de justiça administrativa fiscal e aos

procedimentos administrativos fiscais e aduaneiros deverá

caminhar-se, quando estiverem em causa procedimentos

específicos justificados pela natureza da matéria, para a sua

harmonização, e, quando inexistir qualquer especificidade

que fundamente uma regulamentação própria, para a sua unificação.

Urge ainda criar um regime que garanta os direitos dos

contribuintes à impugnação judicial dos actos tributários. À

importância desse novo regime decorre, desde logo, da inexistência de um sistema que corresponda ao recente quadro

político-constitucional do País, sendo capaz de assegurar a

concretização das garantias que a lei confere aos contribuintes. No âmbito da Reforma do sistema de justiça judicial tributária, é assim urgente a criação de um Código de Processo

Tributário que substitua o obsoleto Regulamento do Contencioso das Contribuições e Impostos de 1948, bem como a

definição de uma nova orgânica do sistema de administração

de justiça que, no plano judicial, assegure uma Justiça célere

e independente. Afasta-se assim as soluções que unificam,

num único código, o procedimento e o processo tributário. É

igualmente importante aprovar um Código de Execuções Fiscais que substitua o diploma de 1950. A natureza híbrida

deste tipo de processo aconselha à existência de um diploma

autónomo para proceder à sua regulação.

A harmonização entre o direito fiscal e aduaneiro, no que

concerne às infracções tributárias aduaneiras e não aduaneiras, igualmente uma meta a prazo, deverá igualmente fazer-

-se de modo gradual, através de futuros reajustamentos do

Código Geral Tributário ou eventualmente da unificação em

um instrumento normativo dos regimes das infracções tributárias aduaneiras e não aduaneiras.

A premência em resolver questões de adequação da lei

aos princípios constitucionais, justifica que, antes ainda da

reforma dos impostos propriamente ditos, se deva proceder

prioritariamente à adopção das novas leis transversais aos

diversos tributos (Código Geral Tributário, Código de Processo

Tributário, Código das Execuções Fiscais), sem prejuízo de,

mais tarde, estas leis serem readaptadas aos impostos e à

entidade administrativa que venham a substituir a estrutura

fiscal existente.

Nesta fase é ainda imprescindível atacar de frente a questão da parafiscalidade.

De facto, os encargos de natureza parafiscal, como sejam

as taxas e as contribuições de diversos tipos que são devidas

pela realização de actos administrativos, notariais, registrais

ou judiciais, ou privados como as respeitantes à constituição,

modificação ou registos de actos societários ou de empresários individuais, registam hoje uma carga excessiva com

repercussão negativa na vida dos cidadãos e das empresas.

A realização de alguns estudos recentes evidenciou que,

para além de uma excessiva burocracia, esses encargos têm

funcionado como um factor inibidor da formalização de

micro ou pequenas empresas, pelo que urge rever a sua

necessidade e os seus valores.

Com relação aos actos notariais e registrais que devem

ser obrigatoriamente praticados pelas sociedades comerciais

foi, igualmente, constatado que esses encargos apresentam

valores diferentes entre os diversos serviços públicos, mesmo

para actos idênticos, o que é, em parte, explicado pela sua

complexa base de cálculo (de natureza variável), que os aproximam mais da natureza de impostos do que de taxas, uma

vez que os valores cobrados por tais actos não são proporcionais ao valor do serviço prestado.

Por outro lado, a inexistência de um regime geral que

defina as regras para a criação e fixação de taxas tem conduzido a uma fixação e divulgação desregrada de taxas e outros

encargos parafiscais por parte de organismos públicos centrais e locais, recomendando-se a aprovação, a médio prazo,

desse diploma regulador relativo à criação de taxas e outros

encargos parafiscais, independentemente da sua fonte.

Por último, no caso das taxas devidas pelos serviços de

registo e de notariado, aconselha-se a sua revisão, preferentemente no sentido da sua transformação em valores fixos e

1 SÉRIE — Nº 49 — DE 15 DE MARÇO DE 2011

com afixação obrigatória nos respectivos serviços, para

conhecimento público.

Numa segunda fase, dever-se-á preparar as intervenções

de fundo no desenho do sistema fiscal.

Assim, a tributação do rendimento das pessoas físicas

deverá ter em consideração, pela sua natureza, a separação

do rendimento global em duas bases tributárias: a que respeita aos rendimentos do trabalho e a que inclui os rendimentos do capital em sentido amplo.

Por seu lado, a tributação das pessoas colectivas deve

distinguir claramente mecanismos de tributação aplicáveis

às grandes empresas dos aplicáveis a pequenas e médias

empresas.

Do ponto de vista formal, a tributação do rendimento

poderá constar de um único diploma.

A tributação do consumo far-se-á essencialmente a partir

da introdução ou evolução do actual imposto de consumo

para um imposto tipo IVA, sem efeitos de cascata, adequado

à estrutura sócio-económico angolano, devendo para o efeito

a administração dominar a lógica de funcionamento do

imposto e colher experiências estrangeiras, em especial as

existentes em contextos sócio-económicos afins.

A tributação do património deve ter em conta os princípios do benefício e da capacidade contributiva e ser uma

fonte de financiamento das finanças locais. No que toca ao

património imobiliário, poderá caminhar para a sua concentração num imposto incidente sobre o seu uso e fruição, em

detrimento do momento da transmissão, sem prejuízo da

modernização, a breve prazo, dos aspectos mais inadequados ou arcaicos dos impostos de transmissão existentes.

No que se refere à tributação internacional, é necessário

que se elabore uma estratégia para a preparação de quadros,

tendo em vista a negociação e celebração de Acordos sobre

dupla tributação com os países com os quais Angola mantem

relações económicas mais estreitas. Devem, também, ser

acauteladas as obrigações que Angola assumiu ou se verá

confrontada no futuro, ao nível da integração económica na

SADC, no quadro de uma progressiva harmonização fiscal,

incluindo a aduaneira.

Prioridades:

A Reforma Tributária será realizada de forma gradual, de

modo a observar-se os princípios da praticabilidade e da consensualidade, permitindo levar em consideração a capacidade

da Administração Tributária as pôr em prática e a possibilidade da sua absorção pelos contribuintes e agentes económicos.

Assim, a implementação da Reforma nos domínios do

sistema fiscal, incluindo o aduaneiro, da parafiscalidade, da

administração, da justiça tributária e da tributação internacional deve obedecer a um quadro de prioridades e de acções

que serão projectadas no curto prazo (1 a 2 anos) e médio

prazo (3 a 5 anos), de modo seguinte:

1 — Curto Prazo:

para a administração fiscal e aduaneira;

a quadros técnicos, para apoio às tarefas da

Reforma, e dirigentes intermédios e quadros

superiores da Administração Tributária e concretização das primeiras acções previstas no

âmbito desse plano;

da «inteligência fiscab»>;

apoio à reforma, englobando a preparação técnica de novos funcionários e de técnicos e

dirigentes actuais da Administração Tributária;

disciplinas auxiliares da tributação, não apenas

dos funcionários dos impostos e das alfândegas, mas também de técnicos privados e de

funcionários dos PALOP:

pessoas que, no âmbito da fiscalidade, vierem

a desempenhar funções a qualquer título

objecto de regulamentação legal;

vit) Realização de uma auditoria ao sistema informático, aos sistemas de informações de apoio

à gestão fiscal e aduaneira, aos circuitos

administrativos e aos procedimentos que darão

suporte à reforma legislativa;

viii) Criação dos procedimentos administrativos e

informáticos necessários à execução das alterações legislativas em curso;

provindas do poder judicial, das entidades de

registo notarial civil e de propriedade e do

BNA, de forma a tornar mais efectivos os

mecanismos de cruzamento de informações

sobre contribuintes;

Guiché Único Virtual;

vigente relativa à DNI e ao SNA, incluindo os

respectivos regulamentos internos e definição

das carreiras dos funcionários, bem como dos

sistemas tecnológicos, de comunicação e de

informação e dos sistemas de formação profissional;

xii) Criação de mecanismos institucionais de

coordenação entre a Direcção Nacional de

Impostos e Serviço Nacional das Alfândegas

com vista à gestão, em comum, de certas

estruturas (cadastro, sistema informático, fiscalização, justiça, formação profissional), de

forma a gerar sinergias e economias de escala

e a proporcionar um processo de integração

progressiva daqueles dois órgãos da Administração Tributária, tendo em vista a constituição de uma entidade administrativa unificada

no âmbito das receitas tributárias, tendo sido

este objectivo já assumido pelo Projecto Executivo para a Reforma Tributária.

UH — Médio Prazo:

da Administração Tributária, sob tutela do

Ministério das Finanças, dotada de autonomia

administrativa e financeira;

informação tributária;

priorizando a formação de formadores e a

formação à distância, com apoio em novas

tecnologias, para responsáveis, técnicos superiores e médios:

a futura estrutura da Administração Tributária

e o Instituto Nacional de Segurança Social.

1 — Curto Prazo:

Ao nível da reforma do sistema tributário, devem ser

adoptados, em primeiro lugar, os diplomas transversais de

adaptação do sistema existente à nova realidade económica,

política e constitucional. Além disso, dado que a reforma

aduaneira está em curso e sem prejuízo da necessidade da sua

compatibilização e harmonização com o sistema fiscal,

deverá cuidar-se prioritariamente dos impostos internos,

definindo-se medidas pontuais de simplificação e de resolução de injustiças mais graves e notórias. Estas intervenções

devem inserir-se no projecto de reforma mais amplo, sendo

particularmente relevantes as seguintes:

Revisão do Código Geral Tributário a partir do modelo

existente, com alargamento do seu campo de

aplicação a outras entidades e impostos, com

inserção nesta lei estruturante dos princípios gerais

que sejam aplicáveis aos diversos impostos,

incluindo, sem prejuízo da sua especificidade, os

de natureza aduaneira, bem como ao procedimento tributário e à matéria de infracções fiscais:

das normas que dela devam carecer;

selo, concentrando a receita em verbas financeiramente importantes e que sejam de difícil

tributação noutros impostos, em articulação

com a reforma da tributação indirecta;

caminho para a introdução do IVA;

imposto industrial, de modo a clarificar a base

de incidência do imposto, bem como as bases

de cálculo, terminando com a dispersão legislativa, corrigindo certos regimes (empreitadas), actualizando as taxas das provisões e

das reintegrações e amortizações, alargando a

base tributária e diminuindo taxas de tributação:

trabalho, por conta própria e por conta de

outrem, tendo em vista objectivos de capacidade contributiva e de justiça, simplicidade e

maior adequação às transformações económicas existentes;

vii) Revisão do regime de consignação de receitas fiscais que deverão ser atribuídas ao poder

local;

viii) Reforma do imposto sobre sucessões, doações

e sisa, com eventual extinção ou modificação

do imposto sucessório e desagravamento do

imposto de sisa;

desalfandegamento e de utilização dos diferentes regimes aduaneiros a conceder aos operadores económicos de maior dimensão que

reúnam os indispensáveis requisitos de idoneidade e que forneçam garantias de cumprimento das suas obrigações:

aduaneira) para as actividades económicas de

natureza familiar, bem como para as micro e

pequenas empresas;

1 SÉRIE — Nº 49 — DE 15 DE MARÇO DE 2011!

em conta a experiência da sua aplicação e progressiva harmonização com os princípios fundamentais de direito tributário, bem como

alargamento da base tributária e utilização de

taxas moderadas que promovam a reactivação

da produção nacional.

1I — Médio Prazo:

A — Reforma da Tributação do Rendimento:

opções políticas de fundo para a introdução de

um novo modelo de tributação do rendimento

das pessoas singulares e colectivas, incluindo

o enquadramento fiscal das actividades e produtos financeiros, tais como os decorrentes da

actividade seguradora, de fundos de pensões,

de leasing, de factoring, etc;

B — Reforma da Tributação do Consumo:

tipo de IVA adequado à estrutura sócio-económica angolana, em conjunção com o aprofundamento da harmonização comunitária no

quadro do SADC;

introduz um imposto de tipo IVA;

informáticos, de sistemas de informações,

necessários para pôr em prática o novo modelo

de tributação do consumo;

junto dos funcionários e dos contribuintes,

através de processos de formação e informação específicos, como uma questão decisiva

para o êxito da Reforma;

razões extra-financeiras (álcool e bebidas

alcoólicas, tabacos, eventualmente, veículos

pesados ou de luxo, e sobre os derivados do

petróleo);

selo que deverá abranger realidades como as

operações financeiras que não sejam tributadas no IVA e constar de um instrumento normativo autónomo com as características dos

actuais códigos tributários.

C — Reforma da Tributação do Património:

novas normas de tributação do património, de

acordo com o que for estabelecido em relação

à descentralização política e às finanças locais.

Neste contexto, a reforma poderá efectuar-se

através da criação de projectos-piloto, em

áreas geográficas a determinar;

iii) Preparação da máquina administrativa para

proceder a uma efectiva cobrança dos impostos sobre o património;

cadastros, modernização de procedimentos e

de sistemas de avaliação de prédios.

D — Reforma da Tributação Aduaneira:

especialmente com o Ministério da Justiça, de

modo a racionalizar as intervenções ao longo

da cadeia de comércio internacional e a diminuir significativamente os tempos de retirada

das mercadorias dos recintos portuários e

aeroportuários;

promoção da produção nacional.

I — Curto Prazo:

Revisão das taxas e outros encargos parafiscais que oneram gravosamente a actividade dos particulares e das

empresas.

O — Médio Prazo:

Criação de uma lei que regule a criação e publicação de

taxas e de outras receitas parafiscais, pelos órgão centrais e

locais do Estado, mesmo que descentralizados, e pelo poder

local.

1 — Curto Prazo:

Judicial, ligada à reorganização da justiça tri-

butária, em substituição do Regulamento do

Contencioso das Contribuições e Impostos

de 1948:

adopção de um Código específico;

II — Médio Prazo:

í) Ponderação, de acordo com a evolução do sistema de justiça tributária, da criação de tribunais fiscais especializados para decisão das

questões tributárias que não tenham natureza

criminal;

processos administrativos de determinação e

exigência de créditos tributários, de modo a

diminuir o recurso, demorado e oneroso, ao

processo judicial;

iii) Progressiva unificação dos órgãos de justiça

administrativa tributária, abrangendo os actos

e processos de natureza técnica ou administrativa que sejam suscitados em qualquer

imposto, sob gestão da DNI ou do SNA, articulando-se com o direito dos contribuintes à

sua impugnação judicial, consagrado na Constituição.

aduaneiras, tendo em vista a integração no

Código Geral Tributário de um regime unificado dessas infracções.

O. E. 142 — 3/49 — 1500

I — Curto Prazo:

Preparação de uma equipa especializada para as negociações tendentes a estabelecer acordos de dupla tributação.

O — Médio Prazo:

visando a convergência da legislação aduaneira e adopção de um Código Aduaneiro

Único a nível da SADC, sem prejuízo da sua

compatibilidade com os princípios e normas

constitucionais;

iii) Celebração de acordos de cooperação com

instituições e organismos internacionais e de

protocolos entre instituições internas, públicas e privadas, tendo em vista o intercâmbio

de informações para uma luta mais eficaz contra a fraude e criminalidade organizada aduaneira e fiscal;

dupla tributação, começando pelos países com

os quais Angola tem relações sócio-económicas ou políticas (países investidores ou de

exportação, países de emigração ou de imigração, países da SADC e da CPLP) mais

intensas.

O Presidente da República, José EDUARDO DOS SANTOS.

ex. — 1. N-E. P, — 2011